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保健品制度建设是块阵地 你不占“敌人”就会占

庶正康讯 2016-3-22  
宏观微点

VIEWS

《保健食品注册与备案管理办法》将于七月初生效,与之配套的《保健食品原料目录》等一批规范性文件正在紧锣密鼓草定中,各路企业或上下奔走、或翘首以盼,上下奔走的多是跨国企业,翘首以盼的自然是国内企业、特别是中小企业。

过去100年跨国企业蔓延至全球,逐步认识到影响入驻国法律制度的建设、修改和实施,对其形成市场竞争优势至关重要,因为产品准入条件的宽与严、土或洋,会直接影响他们是否能、何时能开展正常的经营活动,从而保障投资的安全和获利最大化。

毛泽东有一句名言:思想文化是块阵地,你不占领敌人就会占。在这里我们并不是把跨国企业假设为敌人,恰恰相反内资企业应该拜跨国企业为师,积极参与到保健食品制度建设的进程中,而真正的“敌人”是漠视市场力量的闭门造车的传统积习。

今天节选一篇南开大学宋华琳教授新发表的论文——《跨国公司如何影响中国行政规制政策》,旨在唤醒内资企业影响制度建设的意识。

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宋华琳:跨国公司如何影响中国行政规制政策

来源|规制与公法(2016.03.21)


宋华琳 南开大学法学院,教授、博士生导师

自20世纪始,经济、市场、产品和贸易的全球化,使得人类的活动超出了国家的范围,建立起了全球社会,在这个社会的范围内,现有的民族国家构成体仍作为相对独立的结构单位而存在。一国的行政法治,一国的具体行政法律制度,也要受到全球化、全球治理网络的影响。

在全球规制治理网络和一国政策网络中,跨国公司发挥着极其重要的作用。跨国公司已经成为全球经济网络的中心,现代经济增长的重要动力。它们在研究开发、生产和经营活动中日益认识到,影响政府规制法律制度的创设、修改和实施,对其持续发展具有至关重要的意义。

跨国公司在全球不同国家和地区,有着一致的目标。但各国的行政规制体系可能各不相同。公司的行动是跨国界的,公司的行为往往以该公司母国的法律规范为依归,形成了公司的实践规则与内部管理惯例。出于降低合规成本,获得比较竞争优势等考虑,跨国公司会努力影响中国行政规制政策。相对于中小企业而言,跨国公司有相对宽裕的人力和财力资源,掌握经济与技术的专有秘密,他们持有更多激励去参与公共政策议程设定,去努力影响规制政策实体内容的形成。

中国行政规制法律制度的晚近发展,正日益感受着跨国公司的压力和影响。围绕跨国公司和政府关系这一论题来分析跨国公司以怎样的组织形态,利用怎样的正式和非正式的途径,如何来影响中国的政府规制体系,又如何从程序面和实体面,来规范跨国公司和行政机关之间的关系,使其走上规范之途。

一、跨国公司参与行政规制政策的组织形态

(一)跨国公司自身

大多数在华跨国公司都非常关注中国政府规制法律制度的形成、修改与实施。跨国公司的高级管理人员通常会花一半以上的时间来处理公司外部的事务,其中又会有相当的时间来处理有关政府的事务,他们认识到“政府关系和议题管理或许是企业在未来的政治舞台上求得生存的唯一出路。”跨国公司一般会设有被冠以“政府事务部”、“公共事务部”、“法律及政府事务部”之名的公共事务部。这些公共事务部的行事风格低调,它们的工作在于识别议题,形成公司对特定规制议题的反应策略;利用各种途径向政府表达自己的利益诉求;利用传媒向公众和社会传递公司的情况,发表自己的见解;作为公司经营战略的重要组成部分,去参与相应的公益事业。

(二)行业协会

行业协会是因行业、产品等共同特征组合起来的共同体。行业协会会密切关注在立法机关、行政机关和社会生活中发生的事件,关注政府规制的进展,关注未来会出台怎样的法律法规,改革发展的趋势是怎样的,并在涉及跨国公司利益的方面,与政府官员接触,鲜明地表达自己的立场。很多跨国公司愿意参加一般性的或行业性、专业性的协会,从而依靠团体的力量和专职人员的努力,来促进它们在政府事务中的利益。此外,跨国公司还乐于参与反映特定行业和利益的协会。同时,跨国公司在其母国也会加入相应的企业协会,这些协会通过发表见解,来华拜访中国政府官员,也可能会影响政府规制议程的设定。

二、跨国公司参与中国行政规制政策形成的途径

跨国公司可能会对立法机关和行政机关施加影响,但更多时候,它们选择去影响行政规制机构。以下笔者将对跨国公司影响中国政府规制的途径加以剖析。

(一)座谈会

商务部作为与跨国公司联系最为密切的中央部委,经常组织由跨国公司参加的座谈会。例如,商务部组织每年一度的“跨国公司座谈会”,例如时任国务院副总理的吴仪在2006年5月9日主持召开“2006跨国公司座谈会”,有84家跨国公司和中国美国商会等单位负责人及代表约140人应邀出席了座谈会。此外商务部内设的外国投资管理司等相关司局也会组织相关的跨国公司座谈会,一般会按国别分布邀请十余跨国公司代表参加座谈会。

(二)听证会

行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据,并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。《行政处罚法》、《行政许可法》所创设的是以维护行政相对人或利害关系人的权利和利益为目的的司法型听证制度;而这应与以保障相对人参与行政过程为目的的立法型听证制度区别开来。当行政规制机构对跨国公司科以不利处罚时,会告知其听证的权利。实践中,跨国公司很少会选择以听证会这种“针尖对麦芒”的形式,来影响政府规制政策。

(三)和行政官员的直接接触

跨国公司相信相对书面陈述意见而言,与政府官员展开直接的、面对面的磋商,将更有可能对决策者产生影响。跨国公司将和政府官员的直接磋商置于较为重要的地位,其中,它们会把相当的精力用于同部委中司局级官员的沟通。跨国公司认为,这是影响政府规制的有效途径。即使不能对政府规制施加充分的影响,但和部委官员近距离接触的经历,也可成为其从事商业活动中的资本和战略宣传中的谈资。

(四)与行政机关及其下属事业单位保持联系

跨国公司会与行政机关保持正式与非正式的联系。跨国公司会支持相关项目,去帮助行政机关实现自己的政策目标。跨国公司可能和行政机关发展战略伙伴关系,提供国外的最新政策法规信息,出资支持相关的课题研究,以帮助行政机关制定和修改相应规则。跨国公司的合作方可以是行政机关,在中国,大多数部委设有政策法规司和/或研究室,它们直接参与规制政策的形成和修改,跨国公司有时会同部委的政策法规司或研究室进行沟通,然后就法规修改、行政改革、打击假冒伪劣产品等课题同部委进行合作研究。

(五)影响专家

跨国公司也注重通过影响专家,来间接影响规制政策的形成。跨国公司会去影响自然科学学者。跨国公司可以支付一定的研究开发费用,将项目委托给研究能力较强的高校院系和科研院所;可以就相应的科学研究课题,和中方的权威研究机构进行合作研究;还可以与中国的大学、研究所建立合作研究中心,这些联合研究机构获得了跨国公司的资助,针对跨国公司遇到的技术问题进行研究。它们以自己貌似超然、中立的地位,得出有利于跨国公司的研究成果和政策主张,以影响规制政策的形成。跨国公司也会试图去观察在和自己相关的政策领域中,哪些学者最具有话语权,然后与其建立正式或非正式的联系,甚至试图通过委托这些学者进行社会科学课题研究,但这些课题的研究结论已经是预先设定的。跨国公司试图通过这些富有声望的社科学者的声音,来影响政策方向,从而对政府规制政策施加间接的影响。

(六)利用传媒

近年来中国媒体正在进行着市场化改革,许多传媒机构不能再获得国家财政的拨款,转而要在激烈的市场竞争中求得生存发展。为此,传媒要更多按照市场化的逻辑运作,为此可能和跨国公司发生更多的关联。同时,跨国公司也希望通过召开新闻发布会或产品介绍会,通过邀请媒体前往公司采访,定期向媒体发布有关信息等渠道,通过和媒体保持良好的关系,从而将经自己筛选的信息和观点,提供给媒体,使得媒体发表显性或隐形的文章,为形成为跨国公司所欲的规制政策而推波助澜。同时跨国公司还经常进行危机公关,以各种方式来削减媒体对自己的不利报道。

(七)参与公益事业

跨国公司也非常重视与公众保持和发展良好的关系,非常重视参与中国的公益事业。跨国公司试图以“国际公民”的形象,让公司因声誉的提高而受益,它们还通过选择参与特定的公益事业,来吸引各界的关注,形成特定的舆论导向,从而影响规制议题的设定和规制政策的形成。

结语

跨国公司日渐成为中国行政治理网络的一部分,跨国公司构成了政策网络中的“对话网络”(webs of dialogue),跨国公司对行政规制政策的形成有说服力,但无控制力。跨国公司通过提供思想、观点、视角,提供假定、证据、词汇和表述方式,来影响行政规制政策的形成。中国行政政策的形成或有较强的自主性,跨国公司较难“俘获”(capture)中国行政机关,但有可能对行政机关施加正向或负向的影响(influence)。跨国公司不仅仅是被规制的对象,也不仅仅是游说者,更成为公私合作规制治理网络的一部分,发展出共同的治理目标、治理手段,并共同促成法律的实施。

如何让跨国公司能理性、建设性地推动中国行政规制政策形成,防止其施加不适当的影响?

第一,从程序面出发,在政策形成过程中,不同利益群体之间并非势均力敌,也不一定能得到同样的对待。

第二,从实体面出发,应强化对规制政策的合法性、必要性和合理性论证。

第三,规范跨国公司和行政部门的联系。



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