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食安法条例送审稿显官方态度 保健食品简化企标办理

法治周末 2016-11-9  


2016年10月1日,北京,市食药监管局进行了节日食品安全检查。资料图

送审稿除了对法条中“情节严重”“从重处罚”等情形进行了具体细分外,还增加了食品生产经营者应当依法从轻或减轻处罚的情形

民以食为天,保护民众“舌尖上的安全”一直是国家积极推动的民生大事。在新修订的食品安全法实施一年之后,2016年10月19日,国务院法制办网站向社会公布了《食品安全法实施条例》修订草案送审稿(以下简称送审稿),公开征求意见。

“实施条例的出台是为了更好地保证新食品安全法的实施,确保广大民众的食品安全。”自送审稿公布以来,中国人民大学法学院教授熊丙万就一直予以关注,10月27日,他参加了由中国人民大学食品安全治理协同创新中心主办的食品安全法实施条例修订草案征求意见学术研讨会。

尽管存在一定瑕疵,但熊丙万仍从总体上肯定了送审稿的内容,“从送审稿的内容中可以看出国家对食品安全法贯彻落实的决心,相信通过法律的不断完善,中国的食品安全保护力度能够上升到新的高度。”熊丙万在接受法治周末记者采访时表示。

细化政府部门职权

一共10章,208条。在中国法学会食品安全法治研究中心研究员强梅梅的印象中,此次送审稿是法律相关实施条例中条款较多的。不过,作为为“史上最严法律”保驾护航的实施条例,这是可以理解的。

自去年10月1日起正式实施以来,新食品安全法已在万众瞩目下走过了第一个年头。一直从事食品安全领域工作的律师刘新武认为,此时送审稿的出台可谓恰逢其时。

“食品安全法是一部纲领性、概括性法规,送审稿是对其具体的细化和解释,这一年来法律实践的经验,使得其中的内容更加具有针对性和可操作性。”刘新武在接受法治周末记者采访时如此评价。

如果说食品安全法的“严”主要体现在对违法违规行为的严厉惩处上,那么此次送审稿的“严”则更多体现在对涉及食品安全问题的各方责任的严格划分上。

这种责任的强调划分首先体现在政府部门上。

习近平主席曾经指出,确保广大人民群众“舌尖上的安全”,需要有最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责。

旧版的食品安全法将食品生产、流通的各个环节分归不同部门监管,在实际操作中容易产生“九龙治水”,进而导致监管不力的负面效应。为改变这种现象,新食品安全法在体制上把原来隶属于多个部门的监管职权进行划分,目前食品安全工作的监管主要涉及国务院卫生行政部门、农业部和食药监总局。

“不过,因为新食品安全法对这些部门的职责划分更多是一种原则上的规定,因此在实践中各政府部门间仍然没有做到非常紧密的联结,形成合力。”强梅梅向记者介绍,食品安全风险评估是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据,是食品安全工作的关键一环。这项工作同样也是对多部门协作的一个“考验”。

此次送审稿专门对“食品安全风险监测和评估”单设一章,除了对相关工作和部门职责作了更细致的划分外,强梅梅发现,不少条款都提到了部门间的“会同”,这为实际工作中部门的合作提供了理论基础和依据。

但强梅梅也注意到,送审稿对“会同”的过多提出,也可能会引发一些实际问题。

比如,新食品安全法第十七条规定,国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作,成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。

但送审稿第十五条却规定,国家食品安全风险评估专家委员会由国务院卫生行政部门会同食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门组建和管理。

虽然理解“会同”的表述是为了更好地强化部门合作,但强梅梅认为,严格来看,这条规定是对新食品安全法赋予国务院卫生行政部门职权的一种分散。“对于这类冲突,送审稿应进一步完善或修改。”

强化地方政府职责

除了细化国家部门职责,对基层地方政府责任也在不断强化。送审稿体现的这一特点令熊丙万感到惊喜。

这其中熊丙万想特别强调的是送审稿第五条明确规定了乡镇人民政府、街道办事处有负责本区域食品安全隐患排查、宣传教育等工作;应当建立食品安全协管员等职责。

“这在新食品安全法是没有规定的,这将对食品安全工作在农村的开展起到积极推动作用。”熊丙万曾做过调研,与城市相比,农村民众对食品安全的认知和关注程度要低很多,不仅一些重大食品安全问题因为信息闭塞等原因无法及时掌握,有些民众甚至对产品标识、保质期等都没有明确概念,是新食品安全法贯彻实施的一个薄弱环节。

事实上,新食品安全法也注意到了这一问题,其中规定县级政府食药监部门可在乡镇或特定区域设立食药监派出机构,将监管、宣传等服务进一步延伸到乡镇、街道等基层。

但熊丙万指出,一方面县级政府的食药监派出机构并非强制性条款,有些地方落实并不到位;此外,设立派出机构也容易造成基层政府对食品安全工作的“懒政”和不作为。

“送审稿中对乡镇政府食品安全工作职责的明确提出,将提高基层政府意识,有利于食品安全工作的全面覆盖。”不过,熊丙万直言,从当前各地对食品安全法实施情况的反馈情况来看,很多基层地区硬件差、人员紧等问题仍然非常突出,比如在食品检验设备、工作经费、专业人才方面都极为匮乏,这除了要有法律政策的规范外,更需要加大相应人力物力的投入。

在此次送审稿中,刘新武注意到了一个细节,那就是在第五十二条有“县级以上人民政府有关部门应当采取有效措施引导和支持食品冷链运输”的描述。

这是在食品安全相关法律法规中首次出现政府部门“支持”的表述,刘新武觉得,这是在强调政府部门监管、惩处职能的同时,提出的又一个工作要求。

“现在有些企业总觉得政府部门只是在对企业一味地打压和监管,这其实也与一些地方政府部门只将自己视为严厉的监管者有关。其实不论是对食品企业还是整个食品行业的发展,都离不开政府部门的支持。”刘新武希望这一字眼的提出,能够促进政府部门在今后工作方式和态度上的转变,在严格监管的同时更好地促进行业发展。

强化生产经营者责任

与新食品安全法相比,此次送审稿对食品安全中涉及的另外两大群体,生产商与经营者的责任也进行了更为细致的规范。

“总体来说,是进一步强化了它们的责任。”熊丙万举例,此次送审稿加入了强化企业非法添加物排除合理怀疑举证责任的条款。明确规定,食品药品监督管理部门采用技术手段检出食品中含有非食用物质,食品生产经营者不能提供相关证据排除合理怀疑的,应当承担相应法律责任。

不管是食品添加剂在某种特定情况下发生了变化,还是这种物质对人体没有危害。熊丙万认为,通过强化企业自证责任来排除怀疑,有利于企业在生产食品和添加物质时更加严格和谨慎。

网络时代下,电商平台的不断发展加之网络订餐等产业的兴起,网络食品安全已经成为了另一重要领域。尽管新食品安全法与时俱进地首次将网络食品纳入监管范围,但相对简单的条款并没能很好地保障网络食品安全。

在今年央视315晚会上,网络订餐平台“饿了么”被曝光引导商家虚构地址、上传虚假照片,甚至默认无照黑作坊入驻。这不仅引发了民众对网络食品安全的强烈担忧,更表明了不断强化网络食品交易第三方平台责任的急迫性与重要性。

此次送审稿从第六十一条至第六十六条对网络食品交易第三方平台的销售、审查、监督等作出了详细规定。

在刘新武看来,与新食品安全法明确网络食品交易第三方平台应对入网食品经营者进行实名登记等规定相比,送审稿对第三方平台的责任规制可谓全面升级。

从最初平台的登记备案;到对入网食品、经营者信息的登记留存;再加上建立食品交易主体审查登记、食品安全自查机制、设置专门网络食品安全管理机构等,这一系列规定在送审稿中均做了强制性要求。

此外,送审稿还具体列举了一旦出现入网食品生产经营者因涉嫌食品安全犯罪被立案侦查等情形时,第三方平台必须立即停止与其服务的规定。

在“饿了么”事件被曝光后,各地食品安全部门纷纷对美团、百度外卖、饿了么等网络订餐平台负责人进行了约谈。

此次送审稿也将约谈制度纳入其中,并具体规定了县级以上食品药品监督管理部门可以对食品交易第三方平台和入网食品生产商相关负责人约谈的情形,并明确约谈情况及后续处理向社会公开和约谈不影响相应处罚的原则。

“与单纯的事后处罚相比,约谈更偏重于事中监管,且具有较好的警示宣传效果,可以避免一些个体事件的风险蔓延。”熊丙万觉得,“有法可依”将使约谈制度成为今后食品安全工作中的一个常态,“这除了能促使相关责任人提高意识,尽快改进外,也有助于民众对网络食品安全信息的掌握。”

维护生产经营者合法权益

“送审稿对生产经营者的责任是否过于加重了?”在参与的一些研讨会上,强梅梅听到过这样的观点。

事实上,除了强化责任外,结合实际中出现的问题,送审稿的一些条款也意图在维护食品生产经营者的合法权益。

“保障食品安全应该做到利益兼顾,既要保护广大消费者的食品安全,也要切实保障生产经营者的正当权益,以免阻碍行业的发展。”强梅梅说。

刘新武对此表示认同,他举例称,比如,送审稿第二十七条规定保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的企业标准已经纳入产品配方、生产工艺等技术要求的,可以不进行企业标准备案。

“新食品安全法只明确了企业标准备案的原则,而送审稿加入了不需备案的情形,使其更为完善的同时也体现了政府部门意图简化部分企业标准办理的流程,帮助企业快速发展的初衷。”刘新武说。

对违规违法行为实行严厉惩处是新食品安全法的一大特征,熊丙万注意到,送审稿除了对法条中“情节严重”“从重处罚”等情形进行了具体细分外,还增加了食品生产经营者应当依法从轻或减轻处罚的情形。

这体现了在严法中也应注意维护生产经营者自身权益的理念。熊丙万分析,这一规定的具体情形也十分切合当前实践中出现的问题。

比如“主动召回不安全食品,未造成危害后果,并采取有效措施减轻或者消除食品安全风险”的规定,主要针对的是当前一些所谓“打假人”恶意维权的行为。

熊丙万解释称,一款食品出现问题,企业即便发现及时并迅速召回,因商品已流入商场超市,也会出现时间差。实际中会有一些人在看到企业发布的召回公告后,迅速购买此款食品,随后以购买到问题食品为由,进行恶意索赔。这款规定则可以在企业尽到召回义务后,维护其正当权益。

实际中另一常见问题是对于一些违法情节较轻的食品经营者的处罚问题。比如,一家小卖店无意中出售了一箱过期饮料,依照新食品安全法相关规定,违法生产经营的食品货值金额不足1万元的就要处最低5万元的罚款。

这种惩处虽有足够的震慑作用,但对于小型经营者来说却并不太合理,也会造成执行难等问题。

对此,送审稿规定,生产经营者没有主观故意或重大过失,违法情节较轻,货值金额较小,未造成危害后果的可以依法减免处罚,这不仅是对生产经营者权益的保护,也能促进法律的有效执行。

除了保护生产经营者的正当利益,强梅梅认为对于一些政策衔接,送审稿也应做些前瞻性规定,避免日后可能造成的企业执行难等问题。

比如,国务院办公厅在今年印发的《消费品标准和质量提升规划(2016-2020年)》提出到2020年要取消企业标准备案制度。但目前新食品安全法对企业标准备案制度却有明确要求,如何衔接协调,更好引导企业,应该有所体现。



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